El Convenio núm. 138 (artículo 9) y la Recomendación núm. 146 (parte V) constituyen el marco internacional de la aplicación de las leyes relativas al trabajo infantil. En el Convenio núm. 138 se prevé que las autoridades públicas han de adoptar todas las medidas necesarias, incluso el establecimiento de sanciones apropiadas, para asegurar la aplicación efectiva de las disposiciones de que se trata. Asimismo, se prevé que los empleadores deberán llevar registros u otros documentos en los que se indique el nombre y apellido y la edad de todas las personas menores de 18 años empleadas por ellos. En la Recomendación núm. 146 se dan orientaciones más pormenorizadas acerca de asuntos tales como la capacitación de los inspectores del trabajo para que estén en condiciones de descubrir y suprimir los abusos que puedan producirse en el empleo o trabajo de niños y adolescentes, la atención especial que ha de darse a los tipos de empleo o trabajos peligrosos, y las medidas para facilitar la verificación de las edades.

Casi todas las legislaciones nacionales contienen normas relativas a la edad mínima y a otras disposiciones que atañen a los niños, e indican qué mecanismos han de establecerse para velar por el cumplimiento de esas normas. Prácticamente todos los países tienen alguna forma de inspección del trabajo y, por cierto, 118 países han ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). Pero, en la práctica, muchos países tropiezan con dificultades graves para hacer que se cumplan las leyes relativas al trabajo infantil.

En la mayoría de los países la legislación sobre el trabajo infantil imputa al empleador la responsabilidad por toda violación de la legislación. No obstante, en algunas de ellas se estipula explícitamente que los padres o los tutores son responsables de toda infracción de las disposiciones legales que rigen las condiciones de trabajo o los trabajos prohibidos. En la legislación de Kenya y en la de la República Unida de Tanzanía, por ejemplo, se estipula que « todo padre o tutor de un niño o menor de edad que permite que éste tenga un empleo, violando con ello las disposiciones legales pertinentes, es culpable de un delito ». En virtud de la legislación noruega, el padre o tutor que consiente que un niño o un menor lleve a cabo un trabajo ilegal será sancionado con una multa. Hay disposiciones similares en Bélgica y en el Uruguay. Es más frecuente considerar que los padres o los tutores son responsables de las violaciones de las normas referentes a la escolarización obligatoria (por ejemplo, en el Ecuador); en fecha reciente, se ha promulgado en Filipinas una nueva ley que impone a los padres o tutores la obligación de velar por que sus hijos reciban la enseñanza primaria y secundaria obligatoria.

No se sigue el mismo criterio en materia de registros en todos los Estados. En muchos países se exige que los empleadores lleven un registro, o documentación equivalente, con respecto a todos y cada uno de sus trabajadores, cualquiera que sea su edad. En tales casos, la fecha de nacimiento suele ser uno de los datos que figuran en la documentación.

No obstante, muchas legislaciones estipulan explícitamente que los empleadores deben llevar un registro de los menores de edad que trabajen para ellos, en forma de un registro o una lista (Alemania, Austria, Bélgica, República de Corea, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Filipinas, Hong Kong, Japón, Lesotho, Noruega, Pakistán, Perú, Polonia, Portugal, Uruguay, Venezuela, Viet Nam, Yemen y Zaire). En algunos casos, ciertas ocupaciones o actividades económicas quedan excluidas de este requisito, normalmente las del sector agrícola. A veces, se limita a los empleadores de más de un número especificado de trabajadores (Mauricio) o está en función de la duración del empleo (más de dos meses en Finlandia).

En general, los empleadores deben conservar los registros en el lugar de trabajo y presentarlos a los inspectores. El contenido de esos registros puede variar, pero en la mayoría de ellos suelen figurar el nombre, el domicilio, la fecha de nacimiento (o la edad o la « edad aparente », como en la República Unida de Tanzanía), la fecha de comienzo del trabajo y de su terminación, así como las condiciones y características del empleo. En algunos países, la legislación impone otro sistema de registros. En Egipto, por ejemplo, los empleadores deben: a) comunicar a la autoridad competente el nombre de cada menor de edad que trabaja para ellos, y b) colocar en la entrada del establecimiento una lista de los menores de edad empleados y su ocupación. En China, el empleador debe obtener de la autoridad laboral competente un certificado de registro de cada menor de edad. Por último, en algunos países (Filipinas, Pakistán, Portugal) la legislación estipula que, además de llevar un registro, el empleador debe notificar al inspector la presencia de todo menor de edad que trabaje en su establecimiento. Parece, pues, que la tendencia general concuerda con el Convenio núm. 138, el cual especifica que deben llevarse unos registros, u otros documentos, sobre los trabajadores de menos de 18 años de edad, con miras a facilitar el cumplimiento de la legislación relativa al trabajo infantil.

Aunque el requisito de los permisos de trabajo no es muy corriente, se exigen para diversas actividades en muchos países. En algunos de ellos, como el Ecuador, Honduras, Marruecos, Malta y Venezuela, hay que solicitar un permiso de la autoridad competente como requisito previo para poder tener un empleo. En el Ecuador y en Venezuela, los menores que trabajan por su cuenta han de recabar también una autorización por escrito de las autoridades. En Marruecos, la autoridad municipal o la inspección del trabajo local expide una «libreta de empleo », que indica el nombre, la fecha de nacimiento y el domicilio del menor, y los empleadores de establecimientos comerciales o industriales no pueden dar trabajo a personas de menos de 16 años que no tengan ese documento. En Malta, los trabajadores deben recibir una cédula de empleo de la autoridad competente, pero no se puede conceder esa cédula a un menor en edad de la escolarización obligatoria si no es con un permiso por escrito del Ministerio de Educación. Análogamente, en Tailandia los empleadores deben conseguir una autorización por escrito del inspector del trabajo para poder dar empleo a una persona de menos de 13 años, presentando una solicitud al respecto en la forma prescrita. En la mayoría de los países, la legislación exige una autorización o permiso por escrito en el caso de ciertas actividades, en especial en el sector del espectáculo, el cine y la televisión, donde la edad mínima para el empleo suele ser más baja que en las demás actividades (Alemania, Bélgica, Túnez).

En casi todos los países, se estipula en la legislación que los niños y los menores que trabajan deben pasar por un examen médico antes de poder tener un empleo, con objeto de determinar su aptitud para el trabajo (Bulgaria, Cuba, República Dominicana, Estados Unidos, Finlandia, República Islámica del Irán, Italia, Kuwait, México, Nepal, Paraguay, Perú, Portugal). Se aplica a veces este requisito en general a todos los niños o adolescentes de menos de 18 años que trabajan, cualquiera que sea el tipo de trabajo. En Turquía, por ejemplo, se establece en el Código del Trabajo que, antes de admitirlos para « cualesquiera tipos de empleo », se debe examinar médicamente a los niños de 13 a 18 años y que, hasta que cumplan 18, deberán someterse a exámenes médicos cada seis meses por lo menos. Alemania ha adoptado el mismo sistema, aunque el requisito no se aplica a los empleos de menos de dos meses o a trabajos ligeros que no tengan consecuencias nocivas para la salud del menor. Los empleadores deben guardar los certificados y presentarlos cuando se los pida un funcionario laboral competente (Alemania, Polonia, Turquía). En varios países, el requisito se limita a las ocupaciones arriesgadas o peligrosas (Líbano, Noruega) o a ciertas ocupaciones que se especifican en la legislación (Egipto, Túnez).

En ciertos países, se exige un certificado en el caso de los niños que llevan a cabo trabajos ligeros (Bulgaria, República Centroafricana, Paraguay, Singapur). En algunos de ellos, la administración laboral (normalmente, la inspección del trabajo) puede exigir un reconocimiento médico cuando lo estime necesario, y ordenar que el niño deje de trabajar si ese examen indica que la ocupación es nociva para su salud o su desarrollo (Marruecos, Túnez). Portugal ha implantado un sistema de examen médico gratuito para los vendedores ambulantes. En general, se tiende a incluir este requisito del examen médico en la legislación, para proteger el desarrollo físico, mental y moral de los menores.

En ciertos países, el empleo de niños está sometido a un permiso por escrito de los padres o de los tutores. Tal ocurre en Viet Nam en el caso de los niños de menos de 15 años y en Honduras en el de los de menos de 16. En Egipto, en virtud del Código del Trabajo los empleadores de niños de menos de 16 años deben entregarles un documento que dé fe de su empleo.

En algunos países, el gobierno ha tomado medidas encaminadas a precisar la edad de un niño cuando no se puede obtener una partida de nacimiento y otros documentos oficiales. En Sri Lanka, desde 1981 se puede expedir un documento nacional de identidad a adolescentes de más de 16 años en sustitución de una partida de nacimiento, para acreditar su edad. En la India, se ha de recabar de las autoridades de los estados un certificado de edad y llevar un registro de los niños que trabajan.

Los empleadores que dan trabajo a menores tienen a menudo la obligación de colocar un aviso en su lugar de trabajo, habitualmente en la entrada principal. Ese aviso puede consistir en un resumen o el texto íntegro de las leyes que rijan el empleo de niños y de menores (Alemania, India, Marruecos), información sobre las condiciones de trabajo de los menores (Alemania, Egipto), una lista con su nombre y apellido (Egipto) y las señas de la inspección competente para fiscalizar el establecimiento o lugar de trabajo.

En casi todos los países se especifican las sanciones aplicables a los infractores de la legislación. El tipo y la gravedad de las sanciones varían mucho, pero en general se limitan a una multa, o a una multa y/o una pena de prisión (esto último en los casos de reincidencia). También se puede castigar a los empleadores anulando su licencia de explotación o incluso cerrando su establecimiento. Por último, en muchos países se imponen multas o penas de cárcel a quienes obstruyen la labor profesional de un inspector del trabajo (Camerún, Viet Nam).

En las legislaciones que establecen una sanción pecuniaria sólo se indica habitualmente el monto mínimo y el máximo. En algunos casos, se prescribe una multa específica para determinadas infracciones. Por ejemplo, el Código del Trabajo tunecino estipula que toda violación de determinadas cláusulas o de decretos u órdenes administrativas adoptados de conformidad con el Código, como la prohibición de emplear a niños en ocupaciones peligrosas o en un trabajo nocturno y la obligación de llevar un registro y de organizar exámenes médicos, se sancionará con una multa de 500 a 2.800 dinares. En la ley laboral turca se detallan las sanciones en función de la disposición violada, por ejemplo: a un empleador que infrinja la relativa al empleo de menores en ocupaciones prohibidas o peligrosas se le sanciona mucho más que a quienes violan la disposición sobre los certificados médicos. Ocurre lo mismo en el Camerún. En algunos otros países (China, Noruega, Zaire), o se sancionan con una multa todas las infracciones o bien son las autoridades judiciales o administrativas las que determinan la sanción. La multa suele ser el doble en los casos de reincidencia.

Otra posibilidad frecuente es la prisión. En la República de Corea, la India y el Japón la privación de libertad se limita a determinadas infracciones (por ejemplo, el empleo de niños en actividades nocivas o peligrosas). En virtud de la ley sobre las normas de trabajo de la República de Corea, verbigracia, el empleo de niños en un trabajo que vaya en detrimento de su moral o que sea perjudicial para su salud o que se efectúe en una mina se castiga con una pena de hasta tres años de prisión, o una multa no superior a 20 millones de wones.

Las penas se acumulan a menudo por cada niño, hasta una suma especificada. Por ejemplo, la ley federal sobre las normas de trabajo de los Estados Unidos prescribe una multa de 10.000 dólares por la violación de la legislación sobre el trabajo infantil por cada trabajador que haya sido objeto de esa infracción.

Además de las multas y de la prisión, hay otras varias sanciones. En Malta, la legislación no sólo impone una multa al empleador que da trabajo a un menor en edad de la escolarización obligatoria sin la cédula de empleo estipulada, sino que además, a petición del ministerio fiscal, el tribunal debe ordenar la retirada o la anulación de toda licencia comercial o profesional del empleador o el precinto de los locales donde trabajen los interesados. Análogamente, en Filipinas, en el caso de infracción reiterada de la legislación sobre el trabajo infantil (la sanción puede ser a la vez una multa y la prisión), se anula la licencia del infractor. En Austria, si el empleador es reincidente, las autoridades administrativas, previa recomendación del inspector, pueden prohibirle dar trabajo a menores de edad, temporal o definitivamente. En Côte d’Ivoire, se anula la autorización de empleo para todo el establecimiento si se demuestra que unos niños de menos de 14 años han trabajado en actividades para las que no eran aptos.

Los Estados Unidos prohíben el comercio exterior o entre estados de la Unión de productos fabricados con una mano de obra infantil, es decir, el trabajo de niños de menos de 16 años o el de adolescentes de 16 a 18 años que sea particularmente peligroso o nocivo para su salud o su bienestar.

En algunos países, la legislación estipula que, además de la autoridad o el inspector del trabajo competente, otras personas pueden presentar quejas (Filipinas, Nepal, Pakistán). En Filipinas, son las siguientes: el menor, sus padres o tutores, abuelos y otros familiares, los responsables, el personal de los servicios sociales o representantes de una institución al servicio de la infancia registrada o el personal del Ministerio de Desarrollo y Asuntos Sociales o, por lo menos, tres ciudadanos interesados y responsables de la localidad donde se produjo la infracción. Normalmente, se presenta la demanda ante el tribunal competente (de primera instancia, municipal o de menores).

Al Estado le incumbe la misión primaria y general de velar por el cumplimiento de la legislación, normalmente por conducto del sistema de inspección del trabajo. En el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) se especifica que uno de los cometidos fundamentales de los inspectores es velar por el cumplimiento de las disposiciones legales referentes al empleo de niños y menores de edad. En general, la legislación del trabajo contiene cláusulas específicas que otorgan a los inspectores una amplia gama de atribuciones y, a menudo, cierto margen discrecional cuando se trata de decidir si se cumplen las condiciones para el empleo de niños y de autorizar su trabajo o someterlo a otras condiciones. En muchos países, los inspectores del trabajo y las autoridades laborales están facultados para: i) autorizar el trabajo de menores de edad (Honduras); ii) autorizar el empleo de menores en ciertas actividades que requieran un trabajo ligero o la participación en representaciones artísticas; iii) pedir que se proceda a un examen médico cuando lo estimen necesario para determinar si el trabajo efectuado por menores puede perjudicar su salud o su desarrollo, especialmente en el caso de los trabajos arriesgados o peligrosos (Marruecos); iv) anular un contrato de trabajo o retirar un permiso de trabajo si el trabajo perjudica la salud o el desarrollo físico o moral de los niños (Croacia); y v) cerciorarse de que se cumple la legislación laboral durante sus visitas de inspección, observando las condiciones de trabajo de niños y examinando los documentos donde se consignan las horas de trabajo, las vacaciones y los salarlos, y los exámenes médicos.

Con frecuencia, los empleadores han de notificar a los inspectores cuando dan empleo a menores o niños y han de proporcionarles una lista de esos trabajadores. Los inspectores pueden tener, además, la obligación legal de llevar unos registros especiales que indiquen la identidad, la fecha de expedición del permiso de trabajo u otros pormenores referentes a menores que trabajan (Colombia).

Ciertas legislaciones recogen los requisitos establecidos en el Convenio núm. 81, en el sentido de que los inspectores han de facilitar información técnica y asesoramiento a los empleadores y los trabajadores sobre el modo más eficaz de acatar la legislación. En los nuevos Códigos del Trabajo de Madagascar, Nepal, Túnez y Yemen se estipula explícitamente que los inspectores han de velar por la aplicación de la disposiciones legales relativas al empleo de niños y menores, así como proporcionar información y asesoramiento a los empleadores sobre el mejor modo de cumplir la legislación. En la República Unida de Tanzanía, la formación dispensada ha ayudado a los inspectores del trabajo a localizar mejor los casos de trabajo infantil peligroso y, por consiguiente, a aconsejar a los empleadores antes de adoptar medidas legales. En el Reino Unido, la inspección complementada con el asesoramiento es uno de los métodos de que se vale la inspección del trabajo para reducir los accidentes de niños en la agricultura.

En algunos países, el sistema de educación desempeña un importante papel en la aplicación efectiva de la legislación sobre el trabajo infantil. En el Reino Unido, por ejemplo, la Dirección Nacional de Salud y Seguridad es responsable de la legislación sobre el trabajo infantil a la vez que de la salud y la seguridad, pero en los sectores distintos de los industriales la responsabilidad está dividida: el personal local de sanidad ambiental de la administración local se ocupa de la salud y la seguridad, al paso que las autoridades de educación velan por el cumplimiento de la legislación sobre el trabajo infantil, y están facultadas para ir más allá de los requisitos nacionales en materia de edad mínima, horas de trabajo y tipos de trabajo prohibidos.

Se acepta en general que un gran obstáculo que impide la debida protección legal de la mano de obra infantil es la debilidad de los mecanismos establecidos para sancionar e imponer el cumplimiento de la legislación. Incluso a los países que tienen una legislación progresista les suele resultar difícil llevarla a la práctica. Esos problemas son particularmente arduos en el sector no estructurado, en los sitios alejados de las grandes ciudades y en la agricultura, en empresas pequeñas como las tiendas y los hoteles, en el comercio callejero y en el servicio doméstico y el trabajo a domicilio. Como la mayoría de los niños que trabajan lo hacen en la agricultura, el servicio doméstico y el sector no estructurado, allí donde trabajan brillan por su ausencia los medios necesarios para sancionar las infracciones. Por consiguiente, los instrumentos legales antes descritos tienen una eficacia limitada en lo que se refiere a una gran parte del trabajo infantil peligroso. Se puede decir esto de casi todos los países, independientemente de cuál sea su grado de desarrollo.

A veces, las deficiencias o la complejidad de la legislación pertinente complican sobremanera su aplicación efectiva. En Sri Lanka, por ejemplo, la ley impone tantas limitaciones a las condiciones de empleo de los niños que se ha llegado a decir que hubiese sido más fácil imponer una prohibición total.

Además, el derecho del trabajo en su relación con los niños está desperdigado en múltiples reglamentos y disposiciones subsidiarias, tan detallados que no se pueden constatar fácilmente todas las infracciones. Es también posible que a los inspectores del trabajo les cueste determinar cuál es su ámbito de competencia ante unas leyes contrapuestas¹.

También las lagunas de la legislación coartan su acatamiento. El trabajo doméstico, la agricultura, el trabajo por cuenta propia y el sector no estructurado, por ejemplo, quedan excluidos muchas veces de la legislación sobre el trabajo infantil y, por consiguiente, de su aplicación efectiva. Incluso en sectores bien reglamentados hay ciertos elementos, verbigracia los talleres pequeños, en los que no rigen las prohibiciones o las reglas (Nepal). Las disposiciones relativas al aprendizaje pueden provocar también problemas, si no son lo bastante claras y protectoras de los niños, ya que se recurre a menudo a los contratos de aprendizaje para encubrir formas ¡legales y de explotación de una mano de obra infantil. A veces también, los niños están en «situaciones de formación» no remuneradas, a lo cual se ha respondido en ciertos países considerando que, si un niño trabaja en una empresa industrial, es un asalariado, perciba o no un salario. De ese modo se reduce al mínimo la necesidad de determinar judicialmente si existe o no una relación de empleador a trabajador.

Aunque puede ser difícil dilucidar esto a partir de los textos legales, otra deficiencia consiste en lo inadecuado de las sanciones, que con frecuencia no están bien definidas o son tan ligeras que no tienen fuerza disuasoria.

En un número creciente de países en desarrollo, las disposiciones relativas al trabajo infantil están siendo incluidas en nuevos códigos del trabajo, o en reglamentos especiales (Camboya, Camerún, República de Corea, Côte d’Ivoire, Filipinas, Gabón, India, República Democrática Popular Lao, Lesotho, Madagascar, Malasia, Mauricio, Myanmar, Nepal, Pakistán, Santo Tomé y Príncipe). Para que queden también amparados otros sectores, en Irlanda se han promulgado últimamente unas medidas de aplicación legal en materia de seguridad en la agricultura. En el Reino Unido, se ha adoptado hace poco un repertorio de recomendaciones prácticas con miras a prevenir accidentes de los niños en la agricultura, y en él se especifican el derecho legal de todos los interesados y las medidas necesarias para que sean seguros los lugares donde trabajan niños y se les den las oportunas instrucción y supervisión.

Se ha intentado igualmente elevar la sanción de las violaciones de la legislación en los Estados Unidos, Nepal, el Pakistán y Turquía. En los Estados Unidos, la tendencia de los distintos estados va en el sentido de reforzar las sanciones y de restringir las ocupaciones peligrosas. Últimamente, en el estado de California las multas civiles han pasado a ser de 10.000 dólares, como máximo, por las infracciones graves o deliberadas. En 1995, se autorizó en el estado de Missouri la imposición de multas, que vengan a añadirse a las sanciones penales, de 50 a 1.000 dólares según la índole y la gravedad de la infracción, y cada día más de infracción y cada niño ilegalmente empleado constituyen infracciones distintas. Las multas recaudadas van a un nuevo Fondo para el

cumplimiento de la legislación sobre el trabajo infantil. El Ministerio de Trabajo de los Estados Unidos ha establecido asimismo un régimen de sanciones, con arreglo al cual se puede imponer a los empleadores una multa hasta de 10.000 dólares por cada infracción que provoque la muerte o una lesión grave a un menor de edad; por ejemplo, cuando un adolescente de 15 años se lesiona gravemente mientras maneja una carretilla de horquilla elevadora en un almacén, se les puede sancionar con una multa de 10.000 dólares por haber infringido la prohibición de que los niños y adolescentes de menos de 18 años de edad manejen esas carretillas, y otros 10.000 dólares si se trata de una violación de la prohibición de emplear a adolescentes de 14 y 15 años en un almacén. En 1994, se impuso a cuatro empresas multas por un valor de 242.900 dólares, que hubieran ascendido a 75.000 tan sólo con el sistema anterior.

En Indonesia y Sri Lanka, las autoridades han indicado que se está cambiando la legislación a fin de imponer sanciones severas en los casos de violación de las normas relativas al trabajo infantil.

Un grave y muy frecuente problema es que la legislación aplicable al trabajo infantil la desconocen no sólo los empleadores y los padres sino también los inspectores del trabajo. En sus visitas de inspección a pequeños establecimientos privados, en Polonia, por ejemplo, los inspectores descubrieron muchos casos de violación de las disposiciones que exigen un reconocimiento médico como requisito previo para poder dar empleo a un menor de edad. Cuando se les interrogaba sobre el particular, los empleadores contestaban que lo desconocían. Esa ignorancia de la ley es un fenómeno general en muchos países de todo el mundo. Tampoco a los padres les consta el peligro que corren sus hijos en el trabajo o el carácter ilegal del mismo. De ahí que no se presenten quejas y no se emprenda la debida investigación.

Algunos empleadores, en particular de pequeñas empresas, desconocen las disposiciones legales, o bien se sienten reacios a acatarlas escrupulosamente. Los padres, en muchos casos analfabetos, dan al trabajo infantil un valor económico mayor que a la escuela, y los inspectores dudan a menudo en sancionar el incumplimiento de las leyes porque saben que las familias dependen de los ingresos de los niños o porque estiman que el mercado de trabajo infantil aporta una gran contribución a la economía del país. Es también muy corriente que el trabajo infantil ayude a los menores de edad que trabajan a adquirir una competencia profesional, los aparte de la calle y les ofrezca la posibilidad de ganar algún dinero para sus gastos personales.

Un buen ejemplo de la eficacia de esas campañas de sensibilización, en lo que se refiere a cambiar la mentalidad de los padres, es una iniciativa adoptada en Estambul (Turquía). Se invitó a un grupo de madres a visitar el lugar de trabajo y a observar los peligros a que estaban expuestos sus hijos. Después de la visita, la mayoría de ellas decidieron retirarlos del trabajo.

En la mayoría de los países, especialmente allí donde son más graves los problemas de trabajo infantil, lo inadecuado de la inspección del trabajo coarta la cabal sanción de las infracciones a la legislación, que suelen descubrirse en el curso de inspecciones ordinarias, o durante unas intervenciones basadas en quejas recibidas. Aunque al principio la inspección se interesaba específicamente por el trabajo infantil, con el tiempo ha asumido otras muchas funciones hasta el punto de que el trabajo infantil sólo ocupa hoy una pequeña parte de las actividades de los inspectores. Otros muchos factores menoscaban la posibilidad de que los inspectores sean fieles a su mandato.

Los inspectores suelen quejarse de sus deficientes condiciones de trabajo en casi todos los países de América Latina y el Caribe, África y Asia sudoriental. La falta de personal suficiente, por ejemplo, engendra un trabajo excesivo y frustraciones. Un caso en modo alguno atípico es el de Indonesia, donde 800 inspectores han de ocuparse de todas las empresas del país registradas (más de 4.000 empresas para cada inspector al año). Asimismo, se han achacado las dificultades de aplicación de la legislación en Sri Lanka a la escasez de inspectores. Se dice a menudo que las infracciones de la legislación no pueden ser la prioridad de los inspectores ya que dedican también, y fundamentalmente, su tiempo a la investigación del cumplimiento de la legislación laboral general, a asuntos administrativos, a la resolución de conflictos del trabajo, etc. En algunos países europeos, se ha encomendado a los inspectores la tarea adicional de cerciorarse de que no se da ilegalmente trabajo a trabajadores inmigrados y extranjeros. En Austria, los inspectores se han quejado de que esas actividades adicionales pueden coartar el desempeño real de su cometido principal. Además, muchos países no cuentan con inspectores especializados en el trabajo infantil. Se dice, por ejemplo, que en Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá hay pocos inspectores del trabajo y ninguno especializado en esos asuntos.

Otro problema es la falta de medios de transporte para visitar e inspeccionar establecimientos situados lejos de las ciudades, por lo que es casi imposible vigilar las zonas agrícolas que son, sin embargo, el sector en el que hay más niños que trabajan y en el cual abundan los riesgos graves y los niños esclavizados. En Malawi, debido a lo inadecuado de los fondos disponibles, sólo se facilitan por turno los medios de transporte a las oficinas regionales y a los inspectores para sus visitas. Se incita a los inspectores a utilizar sus propios vehículos y a pedir luego el reembolso de sus gastos de viaje y varios (comida y alojamiento) derivados de sus visitas de inspección.

Puede ocurrir también que la propia legislación restrinja las facultades de los inspectores. Por ejemplo, muchas leyes no se aplican al sector no estructurado, donde los niños que trabajan tienen principalmente un contrato verbal o dependen de subcontratistas. Además, los métodos de inspección que se utilizan en el sector industrial y estructurado suelen estar mal adaptados a las características de los sectores agrícola y no estructurado. Ciertos empleadores recurren a diversos subterfugios para ocultar una mano de obra infantil ilegal, o están fuera del alcance de los inspectores porque sus empresas no están oficialmente registradas. Algunas de las situaciones de mayor peligro y explotación se dan en talleres y lugares de trabajo caracterizados por una explotación extrema de la mano de obra. Ocurre también que los inspectores no están autorizados a registrar ciertos lugares de trabajo, como las viviendas, o a intervenir fuera de determinadas horas o sin avisar antes al empleador, y han de presentar una orden de registro expedida por la policía.

La atonía de los inspectores puede deberse también a lo modesto de su sueldo y al hecho de que las autoridades laborales no se interesen demasiado por su trabajo. Con frecuencia, han de soportar presiones Indirectas de otras autoridades (administrativas, judiciales y políticas) para disuadirles de inspeccionar el trabajo infantil o de seguir adelante con una acción judicial. En algunos países, la corrupción fomenta también la violación de las leyes.

Aunque se ha progresado algo, se advierte ahora ya mejor lo difícil que es para los inspectores detectar casos de trabajo infantil ilegal, y se está empezando a tomar iniciativas con miras a imponer el respeto de la legislación.

En algunos países, se ha nombrado a uno o más inspectores para que se ocupen principal o exclusivamente de vigilar el trabajo infantil. En Austria, en todo servicio de inspección debe haber un inspector del trabajo encargado de la protección de los niños y los adolescentes y cuya tarea esencial es velar por el cumplimiento de las disposiciones aplicables al trabajo infantil. Últimamente se han adoptado medidas para reforzar la plantilla de los servicios de inspección y aumentar el número de inspectores en Bolivia, la República Dominicana, el Japón y Sri Lanka.

En el Brasil, se ha abolido una disposición legal con arreglo a la cual las empresas de menos de diez trabajadores no estaban sometidas al requisito de la inspección. El Gobierno procura asimismo modernizar los servicios de inspección aumentando el número de inspectores, mejorando el material y las condiciones de trabajo, proporcionando unidades móviles para poder llegar a las zonas remotas y subiendo los sueldos. Además, hay 150 inspectores del trabajo en unas comisiones creadas en cada estado para efectuar inspecciones allí donde hay más mano de obra infantil. Por último, se ha creado un grupo ejecutivo para la represión del trabajo forzoso, y se da la prioridad a la inspección de la mano de obra forzada y al trabajo de niños y adolescentes.

Se han señalado varios casos de aumento del número de inspecciones efectuadas para descubrir infracciones de la legislación sobre el trabajo infantil. En el Pakistán, por ejemplo, hubo 6.803 inspecciones de enero de 1995 a marzo de 1996, se descubrieron 2.531 casos de trabajo infantil y se impusieron 774 multas. En España, el número de inspecciones del trabajo infantil progresó entre 1990 y 1992, y menguó el de delitos contra menores de edad. Se han tomado iniciativas positivas en Kenya con el apoyo del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Ciento ochenta inspectores han recibido formación especializada en el trabajo infantil, y la intensificación de las inspecciones ha traído consigo 2.982 inspecciones y la constatación de que 8.074 niños de menos de 15 años de edad trabajaban ilegalmente en empresas. Se procesó a cinco personas y hubo dos condenas. Además, los inspectores recibieron unas 800 quejas. Se acentuó también la participación social en asuntos de trabajo infantil, así como la colaboración y la conexión entre la inspección y otros organismos que se ocupan del trabajo infantil y los asuntos de los niños en general. Antes de esos intentos, no existía en la práctica la inspección del trabajo infantil.

En el Pakistán, además del mayor número de inspecciones ya citado, el Ministerio de Trabajo ha adoptado medidas con objeto de crear un programa sistemático de formación para inspectores, basado en la metodología de la OIT. En Filipinas, desde 1993 se han llevado a cabo con éxito diversas operaciones de vigilancia encaminadas a sacar a niños de una situación de explotación por el trabajo y se ha procesado a algunos infractores. El Gobierno se esfuerza por aumentar el número de inspecciones y ha organizado cursos especiales en consonancia con la intensificación de la campaña gubernamental contra el trabajo infantil. Por otra parte, una orden administrativa del Ministerio de Trabajo y Empleo encargó en 1993 a los servicios generales de inspección que dieran una prioridad especial a la inspección de los establecimientos donde trabajaban niños.

En la República Unida de Tanzanía ha habido inspecciones con carácter ordinario, especialmente en relación con la mano de obra infantil en situaciones peligrosas; se dice que algunos empleadores han dejado de utilizar mano de obra infantil, mientras que otros han optado por proporcionarle un trabajo seguro. El Gobierno de Sri Lanka emprendió una gran campaña contra el trabajo infantil en 1992, a consecuencia de lo cual el Departamento de Protección y Servicios para la Infancia recibió 1.290 quejas, se investigó a 50 personas y otras están siendo investigadas.

El Gobierno turco ha contado con el apoyo de la OIT/Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil durante varios años en su afán de mejorar la inspección del trabajo con miras a la protección de la mano de obra infantil. Se han organizado varios cursos para hacer ver a los inspectores los problemas de la mano de obra infantil, se ha formado a 60 de 750 inspectores, y un grupo selecto de seis o siete se ha especializado en el trabajo infantil. En Nepal, el Ministerio de Trabajo ha creado últimamente una sección especial para imponer el cumplimiento de las disposiciones sobre la edad mínima para el empleo en la industria de la alfombra y sobre la colocación obligatoria de etiquetas, indicando que en la fabricación del producto no se ha utilizado mano de obra infantil.

Se han organizado igualmente campañas especiales en los Estados Unidos para conseguir que se cumplan mejor las leyes. En 1990 hubo cuatro operaciones en todo el país, con el título de Operation Child Watch (vigilancia de los niños). Un grupo especial de 500 investigadores constató más de 29.000 infracciones de la legislación sobre el trabajo infantil.

En la mayoría de los países examinados, el número de procesamientos por violación de la legislación del trabajo infantil es pequeño. Más pequeño todavía es el número de casos que juzgan efectivamente los tribunales.

El depósito de quejas en materia de trabajo infantil y el procesamiento de los infractores son a veces tan complicados que no están al alcance de los niños y de su familia. Los procedimientos administrativos y judiciales pueden ser, además, tan intimidantes que unas víctimas pobres y sin instrucción no se atreven a presentar quejas, todo lo cual tiende a favorecer a los empleadores más que a los trabajadores, debido a su poder económico, a la mayor complejidad y a su mayor facilidad de acceso a abogados y a otros tipos de asistencia.

Las familias de los niños se sienten tanto menos tentados de presentar una demanda por cuanto los empleadores y el propio tribunal piensan que para el niño es preferible que se le liquide la suma debida, en vez de sancionar con una multa a su empleador. Incluso durante el procedimiento judicial, los padres o los representantes de los niños deciden renunciar a su acusación o no se presentan ante el tribunal. A veces, las lagunas y deficiencias de la legislación impiden que se juzguen adecuadamente las infracciones. Ocurre también que, a causa del tiempo que lleva un juicio y de los costos, se zanjen los conflictos por la negociación.

La adopción de medidas correctivas queda aún más dificultada por la frecuente incertidumbre a propósito de las autoridades competentes para juzgar y sancionar las infracciones de la legislación sobre el trabajo infantil o por los conflictos de jurisdicción. En Sri Lanka, por ejemplo, son competentes en asuntos relacionados con el trabajo infantil a la vez los tribunales de menores, los del trabajo y los penales. Por último, puede ocurrir que las autoridades desconozcan pura y simplemente las proporciones que reviste el trabajo infantil ilegal, al no disponer de recursos para investigar y procesar a los supuestos culpables de empleo ilegal. Se puso esto claramente de manifiesto en el Reino Unido gracias a una encuesta reciente del Departamento de Estudios Laborales, referente a más de 100 autoridades locales de educación. Se observó que a lo largo de 1992 no hubo más que ocho procesamientos en el Reino Unido por infracción de las normas legales que rigen el empleo de niños. Muchas autoridades locales de educación que contestaron la encuesta indicaron que carecían de los recursos necesarios para ocuparse del trabajo infantil. Los organismos locales que contaban con un personal dedicado plenamente a tales asuntos declararon que un gran obstáculo era el gran número de niños no registrados en los servicios del empleo².

Está también el problema especial de los niños que trabajan en régimen de servidumbre por deudas. Aunque en casi todos los países hay disposiciones legales contra este tipo de trabajo, debido a su carácter clandestino resulta particularmente difícil imponer su cumplimiento. Este problema viene preocupando a los órganos de supervisión de la OIT que, al examinar la aplicación del Convenio núm. 29, han expresado en muchas ocasiones sus dudas a propósito de la eficacia de las medidas encaminadas a eliminar el trabajo de niños esclavizados mediante ese sistema. La mayoría de estos casos ocurren en zonas muy remotas, donde es difícil la vigilancia de los inspectores y la sanción de las infracciones. Como queda dicho, los servicios de inspección carecen de material y de personal. Muchas empresas pequeñas se libran de la inspección porque no se les aplican las disposiciones vigentes o por no estar registradas. Otros obstáculos de entidad son la apatía pública y la existencia de poderosos intereses creados.

Las medidas encaminadas a eliminar el trabajo de los niños en régimen de servidumbre por deudas exigen un renovado empeño político de acabar con él y una ambiciosa política nacional, así como reformas legislativas, el pleno cumplimiento de las leyes, un sistema de educación gratuita y obligatoria, la movilización de la sociedad y campañas de información³, como se destacó en el Seminario regional asiático de la OIT sobre los niños que trabajan en régimen de servidumbre, celebrado en el Pakistán en noviembre de 1992 y al que asistieron representantes de Bangladesh, la India, Nepal, el Pakistán, Sri Lanka y Tailandia. En el siguiente recuadro se calibran los intentos recientes de sancionar el incumplimiento de las leyes en Asia.

Pese a todo, no debemos olvidar los progresos logrados. La expresión tanto de los obstáculos con que tropiezan los inspectores como de la frustración que éstos sienten ayuda a los gobiernos a percibir mejor el problema y a pensar que la acción correctiva es a la vez necesaria y posible.

Un importante hecho reciente en materia de trabajo infantil es la reorientación de la política pública en un sentido global y pragmático, así como el afán de los responsables políticos, y de quienes actúan en organizaciones públicas y privadas, de buscar medios nuevos y prácticos para proteger a los niños que trabajan. En el presente decenio ha aumentado asimismo el número de países que adoptan políticas y programas de alcance nacional, con miras a movilizar un amplio apoyo público y a establecer y mejorar la capacidad y el marco institucional, en lo que atañe a efectuar investigaciones y acopiar datos, sensibilizar a la opinión pública, dispensar formación, reformar la legislación, seleccionar a los destinatarios de esos programas y concebir una estrategia para la acción. Se está llevando a cabo un número casi sin precedentes de muy variados programas, especialmente a cargo de organizaciones no gubernamentales.

La fuerza de una política nacional es que ensambla las voluntades y los objetivos de la sociedad y, bien llevada, ofrece un cauce coherente para la realización del programa de acción correspondiente. Esos programas de acción y medidas políticas nacionales pueden ser autónomos o formar parte de una política más global; en ambos casos, todo programa de acción y política nacional plenos y viables han de tener por lo menos los siguientes elementos:

Muchos países han incorporado la causa de la eliminación del trabajo infantil a un esfuerzo más general de fomento del bienestar general y los derechos de los niños, en consonancia con las obligaciones que se derivan para ellos de la Convención sobre los Derechos del Niño. En el Brasil, por ejemplo, la acción en materia de trabajo infantil en los planos nacional, de los estados y local se ha basado en unas estructuras creadas para defender los derechos de los niños y de los adolescentes. En Filipinas, uno de los objetivos del Plan de Acción pro Infancia, adoptado en 1990, es la eliminación del trabajo infantil en actividades peligrosas y la protección y rehabilitación de los niños que son víctimas de violencia o explotación. En otros países, el trabajo infantil es un elemento importante del plan general de desarrollo, debido a la muy directa conexión entre el trabajo infantil, la pobreza y el desempleo. Por ejemplo, en el sexto plan quinquenal (1994-1999) de Indonesia se dice claramente que se prohibirá gradualmente el trabajo de niños de menos de 14 años de edad, de modo tal que puedan ingresar en el sistema de educación básica, de nueve años de duración. Se señala asimismo la necesidad de crear un sistema eficaz de control y protección integrado que rija el trabajo infantil.

Es indispensable contar con datos detallados y fidedignos sobre las características y la envergadura del problema del trabajo infantil, sobre todo para poder fijar un orden de prioridad y llevar felizmente a término los programas nacionales. La OIT ha ideado dos instrumentos para ayudar a los países a mejorar su base de información sobre el trabajo infantil: una metodología estadística y una técnica de evaluación rápida.

Se concibió la metodología de encuesta para ayudar a los países a obtener estadísticas de referencia sobre el trabajo infantil en general o a producir estadísticas sobre determinadas variables esenciales. Se ensayó en Ghana, Indonesia, la India y el Senegal, y se ha empleado como módulo en un programa en curso de encuestas nacionales en Filipinas y Turquía. En el Pakistán se ha utilizado a modo de encuesta de libre disposición. También se valen de la metodología Bangladesh, Indonesia, Nepal y Tailandia.

La técnica de evaluación rápida apunta a que las organizaciones puedan acopiar lo antes posible información cuantitativa y cualitativa sobre los problemas de trabajo infantil, para la concepción y realización de programas de acción. Se ha ensayado la metodología en Bangladesh y en el Pakistán.

La constitución o mejora de una base sistemática de información puede resultar especialmente útil como plataforma de lanzamiento al determinar el orden de prioridad para la acción encaminada a eliminar el trabajo infantil. Un número cada vez mayor de países están adoptando un modo de proceder que empieza por un análisis de las situaciones y ocupaciones particularmente peligrosas y que permite una intervención rápida y directa con miras a sacar de su explotación a los niños que trabajan, y rehabilitarlos (véase el recuadro).

Aunque la formulación de políticas nacionales de lucha contra el trabajo infantil suele empezar con el acopio y compilación de una información fidedigna, se suele ofrecer al mismo tiempo a los interlocutores sociales una tribuna de reflexión sobre las ventajas e inconvenientes de las políticas y programas existentes. En Bangladesh, Filipinas, Indonesia, Kenya, Tailandia y Turquía, unos seminarios o conferencias nacionales desembocaron en la adopción de unos programas nacionales de acción que no se limitan a una formulación de los objetivos sino que especifican una estrategia de lucha contra el trabajo infantil. Se organizaron también conferencias nacionales en la Argentina, el Ecuador, el Perú, el Senegal, Venezuela y Zimbabwe, y todos ellos trajeron consigo la formulación de orientaciones para la acción.

No debe considerarse que la lucha contra el trabajo infantil sea una tarea tecnocrática o burocrática. El trabajo infantil afecta a la vida y la supervivencia de muchos millones de familias y colectividades, así como al bienestar y la prosperidad de otras muchas. Inspira reacciones y sentimientos contrastados, y el mejor modo de atenderlos es complementar la acción legislativa con el diálogo, la educación y la difusión de información entre todos los interesados. De ahí la importancia de las iniciativas de sensibilización de la opinión pública con miras a la prevención y la eliminación del trabajo infantil. La mayoría de los programas de acción tienen una vertiente de sensibilización de los medios de comunicación y de la sociedad en general. Procede con tal fin dar a conocer modalidades concretas de trabajo infantil y destacar sus consecuencias. Si a la sociedad en su conjunto le consta que hay un problema de trabajo infantil, será más fácil denunciar — y, tras ello, eliminar — sus manifestaciones más brutales. La política oficial, especialmente el cumplimiento efectivo de la legislación nacional, exige un respaldo público y la intervención del sector no gubernamental. Procede, pues, prestar ayuda a las organizaciones y los programas que facilitan información sobre los derechos de los niños a todos los estamentos de la sociedad, entre ellos los parlamentarios, el poder judicial y la policía.

Para la concepción y la realización de un programa de acción contra el trabajo infantil es necesario reforzar la capacidad institucional de la administración pública en lo que se refiere a: i) determinar el orden de prioridad; ii) fomentar y coordinar las actividades de los ministerios competentes y de otras entidades oficiales; iii) estimular la participación del sector privado y velar por que las medidas adoptadas por los sectores público y privado sean complementarias, y iv) respaldar los planes experimentales que se organicen en escala nacional. En muchos países no existe esa capacidad, o se está procurando reforzarla. En algunos de ellos — por ejemplo, en Colombia, Tailandia y Turquía —, se han constituido órganos oficiales especiales para tomar medidas en relación con el trabajo infantil y supervisarlas. En Turquía se creó en 1992 en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social un Servicio del Trabajo Infantil, encargado de coordinar las actividades sobre el particular, de idear nuevos conceptos y estrategias y de mejorar la legislación nacional. Su programa entraña la consolidación de los medios del Ministerio, de los órganos de la administración local, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de otras organizaciones no gubernamentales con miras a zanjar el problema del trabajo infantil. En Colombia y en Tailandia se han creado igualmente unas comisiones superiores, integradas por representantes de las autoridades, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, de organizaciones no gubernamentales y de instituciones de investigación con miras a colaborar en la formulación de la política y la realización de los programas.

También las organizaciones de empleadores y de trabajadores han constituido unidades especializadas con la misión de ocuparse del trabajo infantil y de sensibilizar a sus miembros. La Federación de Empleadores de Kenya (FKE) ha creado una Sección sobre el Trabajo Infantil, que estudia las situaciones peligrosas para los niños que trabajan en plantaciones de arroz, café y azúcar y hace ver a los empleadores la necesidad de mejorar las condiciones del trabajo infantil y de recurrir menos a una mano de obra infantil. La Organización Central de Sindicatos de Kenya (COTU) ha constituido igualmente una Sección del Trabajo Infantil, que ha llevado a cabo una encuesta sobre el trabajo infantil e incorporado este asunto a sus programas ordinarios de educación obrera. La COTU se interesa ahora por temas como el registro de los niños que trabajan y las obligaciones y requisitos contractuales en su caso y, más concretamente, las condiciones de trabajo, la educación y la formación necesarias. Análogamente, la Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS) ha establecido una Oficina sobre el Trabajo Infantil para promover la protección social de los niños que trabajan y sensibilizar sobre el particular a sus afiliados.

A lo largo de los años, una de las tareas principales y tradicionales de la OIT ha consistido en colaborar en la revisión y el perfeccionamiento de las legislaciones nacionales y la preparación de reglamentos de aplicación de las mismas. Se han intensificado estas actividades en los últimos años gracias a una mayor ayuda del Programa Internacional sobre la Eliminación del Trabajo Infantil a los gobiernos interesados. En muchos países se opone gran resistencia a la aplicación de una legislación nacional laboral, y no son muchos los medios de que disponen para su aplicación. En parte, esto se debe al muy pequeño número de inspectores del trabajo. Además, la inspección del trabajo carece muchas veces de la infraestructura material necesaria, por ejemplo de medios de transporte para visitar la zona o acudir a las muy pequeñas empresas en las que predomina el trabajo infantil, y desempeñar su misión.

La inspección del trabajo puede contribuir poderosamente a que el Estado suprima el trabajo infantil, especialmente en sus formas más extremas. A menudo, los inspectores del trabajo son los únicos que pueden entrar en contacto con niños que trabajan en lugares ocultos, cuya entrada no está al alcance de las organizaciones no gubernamentales. En muchos países, donde ha habido una acción conjunta de los inspectores del trabajo, de los medios de comunicación y de las organizaciones no gubernamentales para la detección y vigilancia del trabajo infantil, esa cooperación ha servido para desvelar situaciones intolerables. La OIT ha preparado un bloque didáctico muy completo para los inspectores del trabajo, que se ensayó en Indonesia y Turquía y que está siendo adaptado para su uso en otros países. Se dan en él orientaciones sobre el modo en que, incluso con muy modestos fondos, la inspección del trabajo puede descubrir y tratar los problemas más acuciantes en materia de trabajo infantil.

Además de una legislación laboral protectora para los niños, una educación de buena calidad y accesible será siempre el instrumento más eficaz para la eliminación del trabajo infantil. La asistencia escolar puede resultar muy útil para acabar con el trabajo de niños en tareas peligrosas. Como mínimo, ha de reducir el número excesivo de horas de trabajo de los niños y contribuir sensiblemente a eliminar el trabajo infantil en sectores de riesgo, en los cuales hay que trabajar sin interrupción durante un turno completo. Además, la escolarización surte otros muy útiles efectos, que contribuyen a disminuir a la larga la utilización de mano de obra infantil. Las personas instruidas conocen mejor sus derechos, y es menos probable que acepten unas condiciones de trabajo peligrosas. Están mejor informadas y son ciudadanos más activos y (especialmente en el caso de las mujeres) tienen menos hijos, más sanos y mejor instruidos al llegar a la edad adulta. Esas familias menos numerosas y las perspectivas de educación reducirán sin duda el trabajo infantil en las generaciones futuras. Además, las personas instruidas son trabajadores más productivos, con lo que contribuyen a que aumente la riqueza y progrese el crecimiento económico. A causa de factores como éstos, los economistas y otras personas hacen hincapié en el gran rendimiento social de la educación, muy superior a su utilidad privada. Esta divergencia entre rentabilidad social y privada de la educación es especialmente grande en el caso de las familias pobres, para las cuales es acuciante la supervivencia inmediata, por lo que les cuesta tomar plenamente en consideración los beneficios a largo plazo de la educación.

La relación entre educación y trabajo infantil es muy compleja, y no parecen dar resultado las fórmulas aparentemente obvias, las cuales pueden ser incluso contraproducentes a veces. Los defectos del sistema de educación público pueden fomentar, y de hecho fomentan, el aflujo de niños al trabajo. Como mínimo ineludible, tiene que haber escuelas, y que sean accesibles (y, en la mayor medida posible, gratuitas).

Ahora bien, el hecho de que haya escuelas no bastará para acabar con el trabajo infantil de las familias pobres. De ahí la importancia que se da últimamente a unas políticas y programas que proporcionan ingresos de sustitución e incentivos económicos con miras a solventar el problema de la pobreza y atender la necesidad de los niños pobres de ganar dinero. Esta estrategia de ofrecimiento de incentivos económicos concuerda con la mentalidad actual, que prefiere los incentivos, más que las sanciones, como instrumento para eliminar prácticas viciosas.

Como la eficacia y los problemas inherentes a este modo de proceder no están bien documentados, la OIT ha llevado a cabo últimamente una encuesta sobre 51 organizaciones, casi todas ellas no gubernamentales, de 18 países. Sus resultados¹ indican que el ofrecimiento de incentivos económicos para la eliminación del trabajo infantil es relativamente reciente. Entraña diversos tipos de pagos en especie para fomentar la asistencia escolar (por ejemplo, comidas en la escuela gratuitas, libros, ropa, exención del pago de derechos de matrícula, etc.); estipendios en efectivo especiales que recompensan, verbigracia, la asistencia escolar; otros pagos en efectivo de libre disposición; cursillos de aprendizaje y otras combinaciones de estudio y trabajo; actividades remuneradas para los padres; y programas de desarrollo de la comunidad para las zonas atrasadas. En general, las organizaciones no gubernamentales aprecian los programas de incentivos económicos, por estimar que son necesarios en las situaciones de pobreza. Consideran asimismo que los incentivos económicos resultan sobre todo eficaces cuando se funden con otras actividades en un sistema global, que puede comprender también, por ejemplo, una labor de sensibilización, la mejora de la calidad y la disponibilidad de centros docentes y la participación de la población.

Al mismo tiempo, las organizaciones no gubernamentales señalan que la realización de programas de incentivos económicos tropiezan con dificultades teóricas y prácticas, a saber: posibles problemas de corrupción y engaño, posibilidad de que sus beneficiarlos acaben dependiendo únicamente del programa, desinterés de las familias pobres por la escolarización, ya que el plan de estudios no guarda relación con sus necesidades, posibilidad de que los niños vayan a trabajar para poder acogerse a los beneficios de un programa de incentivos, y de que sus familiares adultos se esfuercen menos por trabajar, y limitación en el tiempo del programa, con el riesgo consiguiente de que los niños acaben volviendo al trabajo al dejar de existir los incentivos. A pesar de estos y de otros problemas, las organizaciones no gubernamentales encomian tales programas. Sin embargo, porque cuestan mucho y porque los niños vuelven a trabajar al cesar los pagos, la opinión general es que los programas de sustitución de incentivos resultan más útiles con fines de rehabilitación que para la prevención del trabajo infantil, por lo que parece preferible ensamblarlos en un plan global. Es ésta una conclusión importante, dada la necesidad de sacar inmediatamente a los niños de un trabajo peligroso y de rehabilitarlos.

Las organizaciones no gubernamentales destacan igualmente la importancia de la información y del acopio de datos para facilitar la designación de los destinatarios, la concepción de los programas y su observación y evaluación. Ahora bien, no se ha hecho gran cosa al respecto hasta la fecha, como lo indica el hecho de que ninguna de las organizaciones no gubernamentales de la encuesta de la OIT conocía ni un solo caso de estudio sistemático del impacto a más o menos largo plazo de esos programas en el trabajo infantil.

En suma, los programas que proporcionan estipendios tienen que desatar un dilema: pueden absorber un aflujo incesante de fondos, pero también pueden ser a veces absolutamente necesarios y constituir el único modo de deshacer el círculo vicioso. Los datos disponibles parecen aconsejar la prudencia y la conveniencia de cerciorarse de que se ciñen a situaciones y necesidades específicas.

Los datos disponibles indican que esos niños necesitan toda una serie de servicios profesionales, desde los sociales hasta los de psiquiatría o terapia familiar e infantil. Es también importante la actuación de voluntarios o personal local, cuyo trabajo es, sin embargo, muy duro, con el consiguiente ritmo muy rápido de relevo o rotación, por lo que necesitan una formación y una orientación especiales. Es a menudo preciso cooperar con la policía, para evitar que se hostigue o persiga a los niños « rehabilitados ». Algunos organismos han intentado también con cierto éxito reunir a los niños con su familia. En tales casos, hay que apoyar también a la familia. Es indispensable tomar medidas plenas de rehabilitación, aunque su costo sea muy alto.

los recuadros de las paginas 117, 118 y 119). Puede ir destinado a una categoría dada de personas de un sector concreto, y consiste en una intervención, o una serie limitada de intervenciones, a lo largo de dos o tres años, pero también puede versar sobre muy distintos temas. Los destinatarios pueden ser niños que trabajan en el campo, en curtidurías, en talleres de reparación de automóviles, en fábricas de alfombras o en obras de construcción, niños víctimas de agresiones sexuales, niños inmigrados o que trabajan en el servicio doméstico, niños siervos o prostituidos.

Los proyectos varían también según el tipo de actividades que llevan a cabo. Algunos ofrecen diversos servicios sociales, como los de sanidad

y nutrición, mientras que otros dispensan formación profesional, organizan campañas de defensa o apoyo, o contribuyen a consolidar la capacidad de organización. Se diferencian asimismo por sus objetivos. Los hay que apuntan a subsanar rápidamente una situación precisa, por ejemplo a sacar una mano de obra esclavizada de las garras de su empleador y a rehabilitar a esos niños; otros persiguen o estivos a mas largo plazo, verbigracia el de acabar con el trabajo infantil en todo un sector o industria.

Como se ha señalado ya en capítulos anteriores, desde hace unos años el trabajo infantil suscita una atención creciente en diferentes organismos y reuniones internacionales. De todos es conocida la labor del UNICEF y de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Ciertas organizaciones intergubernamentales regionales han abordado igualmente distintos aspectos del problema, con ocasión, por ejemplo, de la adopción por el Comité de Ministros del Consejo de Europa de la Recomendación núm. R(91)l1, de 1991, sobre la explotación sexual, la pornografía y la prostitución y la trata de menores de edad.

La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), pionera en la acción contra el trabajo infantil, lanzó en 1994 una campaña mundial en pro de la eliminación del trabajo infantil, y persiste decididamente en sus actividades de estudio, apoyo y defensa de los niños que trabajan². En lo que se refiere a los demás interlocutores sociales de la OIT, destaca por su importancia el interés creciente de las organizaciones internacionales de empleadores por el problema del trabajo infantil. El Consejo General de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) adoptó en junio de 1996 una resolución sobre el particular. Se hacían en ella varias recomendaciones básicas a los empleadores y a sus organizaciones, entre otras cosas en el sentido de que se supriman inmediatamente las formas de trabajo infantil peligrosas y las asimilables a la esclavitud y la servidumbre por deudas, y se formulen planes de acción de carácter internacional, nacional, sectorial y de empresa. Se pedía asimismo al Consejo Ejecutivo que llevara a la práctica la resolución mediante un programa de la OIE de acción reparadora y dinámica.

Otras muchas organizaciones actúan también en el frente del trabajo infantil y, aun siendo menos conocidas, su labor es fundamental en la batalla contra el trabajo infantil. Por ejemplo, los principales actores del sector turístico — agencias de turismo, hoteles y líneas aéreas — han empezado a tomar medidas directas para combatir el turismo sexual. La Federación Universal de Asociaciones de Agencias de Viaje (UFTAA) adoptó en diciembre de 1994 una Carta del niño y del agente de viajes, en la que se compromete a luchar contra el turismo sexual del que son víctimas los niños. Por otra parte, en agosto de 1996, en Estocolmo, la Organización Mundial del Turismo (OMT) anunció que iba a crear un equipo mixto — público y privado — de entidades turísticas para solventar el problema del turismo sexual organizado y la prostitución infantil. Ese equipo de «vigilancia de la prostitución infantil y el turismo » apunta a fomentarla autodisciplina en el sector turístico, dando a conocer la gravedad de los problemas de explotación sexual en el turismo y acoplando información sobre el turismo sexual y las medidas que han conseguido refrenarlo.

La Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) creó en 1992 un Grupo de Trabajo Permanente sobre los delitos contra los menores de edad, para ayudar a sus Estados miembros a combatir la explotación sexual de los niños y, en especial, la pornografía infantil y las actividades de los pederastas, y que basa su labor en una resolución sobre los delitos cometidos contra menores de edad, adoptada por la Asamblea General de Interpol en 1992. Esta importante resolución versa sobre las medidas necesarias para combatir la explotación sexual de los niños, entre ellas la constitución de un fichero internacional de pederastas. (Se prevé que, en octubre de 1996, la Asamblea General de Interpol pondrá al día sus recomendaciones sobre el particular.)

En fecha más reciente (agosto de 1996), se celebró en Estocolmo un Congreso Mundial sobre la Explotación Sexual Comercial de Niños, que adoptó un Programa de Acción, el cual ha de confluir con los esfuerzos mundiales por acabar con este muy grave problema. Están previstas otras reuniones internacionales similares. En cooperación con la OIT, el Gobierno neerlandés piensa organizar una conferencia internacional en Amsterdam, en febrero de 1997, sobre las formas más intolerables de trabajo infantil. Se invitará a representantes de los países en desarrollo e industrializados que han tomado ya medidas para eliminar el trabajo infantil abusivo. La finalidad de la conferencia es proceder a un intercambio de puntos de vista y de experiencias y promover la cooperación internacional en este campo. En 1997, el Gobierno noruego convocará una reunión análoga, en colaboración con la OIT, en Oslo.

Cabe considerar la situación imperante en el mundo de dos maneras contrapuestas: tenemos, por un lado, una visión optimista y positiva de lo mucho logrado ya en lo tocante a percibir y comprender el problema del trabajo infantil y al propósito mucho más claro de acabar con él; por otro, cunde la ira y la amargura al pensar en los muchos millones de niños que arruinan su futuro con un trabajo que coarta brutalmente su desarrollo. Semejante desperdicio de un potencial humano tan valioso es una tragedia para ellos, para sus padres y para la sociedad.

El gran agravio, la crueldad premeditada incluso, que imponen unos adultos sin piedad a muchos niños que trabajan — en condiciones de impunidad casi total —, es un insultante menosprecio del afán humanitario y una afrenta a la sinceridad, la voluntad política y el quehacer colectivo, tanto de las sociedades en desarrollo como de las ricas, que declaran su decisión de dar una primera oportunidad a todos los niños y de hacer del ser humano el centro mismo del desarrollo, y que proclaman que los derechos humanos son un principio unificador, si bien a veces discutido, en todas las naciones del mundo. Igualmente cruel es que, a la vez que esos individuos les roban su infancia a millones de niños, se pierda el tiempo en discusiones bizantinas para decidir si debe quedar exento o no de la legislación sobre el trabajo infantil el niño que vende periódicos antes o después de la escuela. La situación de una mano de obra esclavizada a causa de una deuda familiar, de unos niños que trabajan duramente en obras de construcción o que son objeto de explotación en el servicio doméstico o en la prostitución nos da la imagen de un mundo muy diferente del de los niños que trabajan intermitentemente para ganar un dinero que les permita comprar el artefacto electrónico más moderno o un calzado deportivo de fantasía.

Pese a todo ello, hay razones fundadas para el optimismo a propósito del rumbo futuro y de las posibilidades de acción. El mundo que conocemos hoy no es en absoluto el de hace cinco o diez años: ofrece un clima propicio y unas oportunidades antes desconocidas y brinda unas posibilidades que han de permitirnos solventar definitivamente el problema del trabajo infantil. Es, pues, preciso que los gobiernos y la comunidad internacional adopten diversas medidas. En capítulos anteriores del presente informe se han enumerado múltiples medidas concretas, pero merecen especial atención las siguientes.

En primer lugar, la comunidad internacional debería declarar su firme propósito de actuar solidariamente adoptando un convenio internacional que prohíba las formas más extremas de trabajo infantil. Ese convenio colmaría las lagunas de los instrumentos legales vigentes que se interesan por los niños y por sus derechos, y fijaría un orden de prioridad claro para la acción nacional e internacional. Se inspiraría en el Convenio núm. 138, que sigue siendo uno de los fundamentales de la OIT y un elemento esencial de toda estrategia coherente contra el trabajo infantil en el plano nacional. Lo han ratificado 49 países, pero a la Oficina le consta que un obstáculo que impide una ratificación más general es que, a juicio de algunos Estados Miembros, su texto es demasiado complejo y demasiado difícil de aplicar en su totalidad, por lo menos en un futuro próximo. De ahí que la Oficina proponga un nuevo convenio complementario del núm. 138, y concordante con él, pero que se centre en las formas más intolerables de trabajo infantil, tal como se han detallado en el presente informe. El convenio se aplicaría a todos los niños y adolescentes de menos de 18 años de edad y obligaría a los Estados Miembros a suprimir inmediatamente las formas más extremas de trabajo infantil, a saber: todas las modalidades de esclavitud y similares, la venta y la trata de niños, el trabajo forzoso u obligatorio — incluidas la servidumbre en general y por deudas —, la utilización de niños en la prostitución, la producción de materiales pornográficos o de espectáculos pornográficos, la producción o el comercio de drogas u otras actividades ilegales, y el empleo de niños en cualquier tipo de trabajo que, por sus características o las circunstancias en que se efectúa, pueda poner en peligro su salud, su seguridad o su moral. Exigiría asimismo el establecimiento y aplicación rigurosa de unas sanciones penales adecuadas. Igualmente importante es que incitaría a los Estados Miembros a prestarse ayuda mutua por medio de una asistencia técnica y judicial internacional u otras formas de cooperación encaminadas a acabar con lo intolerable.

En segundo lugar, ha llegado ya la hora de que los Estados Miembros que vienen propugnando desde hace años un convenio internacional de esas características, y la mayoría de los cuales son firmantes de los grandes convenios de la OIT sobre el trabajo infantil y el trabajo forzoso, así como de la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, refrenden sus declaraciones y compromisos adoptando un programa de acción, delimitado en el tiempo, para la eliminación del trabajo infantil. El desarrollo económico viene progresando a un ritmo hasta del 8-12 por ciento al año en muchos países asiáticos y latinoamericanos, y se prevé que alcanzará también unas proporciones respetables en muchos países africanos. Por consiguiente, como en muchos países en desarrollo existe ya la base para un nivel de vida mucho más alto, los gobiernos pueden, y deberían, liquidar en un plazo relativamente breve el trabajo infantil adoptando un programa de acción delimitado en el tiempo, del mismo modo que han conseguido tasas rápidas de crecimiento y de aumento de los ingresos por persona y otros objetivos socioeconómicos, al amparo de unas perspectivas y planes de desarrollo delimitados cronológicamente.

En tercer lugar, dada la importancia de los menores de edad y porque los que se dedican a un trabajo verdaderamente peligroso necesitan urgentemente ayuda, y como es posible adoptar medidas eficaces, en la política nacional debería darse la prioridad, en primer término, a la abolición de las formas peores y más intolerables de trabajo infantil como la esclavitud y las prácticas asimilables a ella, todas las modalidades de trabajo forzoso, entre ellas la servidumbre por deudas y la prostitución infantil, y la utilización de mano de obra infantil en ocupaciones, industrias o sectores peligrosos.

En cuarto lugar, procede dedicar especial atención a los niños sometidos a una explotación y violencia mayores todavía, a causa de su vulnerabilidad particular, esto es, los de corta edad y las niñas. A muchos niños se les pone a trabajar a una edad muy temprana, sobre todo en las zonas rurales, donde empiezan a menudo a trabajar a los cinco o los seis años. La proporción de niños que trabajan con menos de diez años de edad no es en modo alguno insignificante: puede ser hasta del 20 por ciento en algunos países. El empleo de niños de corta edad plantea un problema sumamente preocupante: cuanto más pequeños son, tanto más vulnerables resultan a los peligros — físicos, químicos o de otra índole — existentes en el lugar de trabajo y, por supuesto, a una explotación económica de su trabajo. Las niñas, por ejemplo, son a menudo menos visibles, se les priva de todo acceso a la educación y se las somete a prácticas culturales perniciosas. En cuanto han sido objeto de explotación sexual, pueden acabar de parias sociales, con muy pocas probabilidades de reincorporarse a la sociedad. De ahí que otra medida ineludible sea la prohibición total del trabajo de niños pequeños (de menos de 12 ó 13 años), y la protección de las niñas.

En quinto lugar, en los programas nacionales de acción contra el trabajo forzoso y peligroso debería tenerse presente la vieja amonestación del ne quid nimis y procurar, por consiguiente, que las medidas adoptadas contra determinado trabajo infantil peligroso en un sector no lo empuje a la clandestinidad o provoque su reaparición en otros, igual de peligrosos, o incluso más. Así pues, toda acción contra el trabajo peligroso debería tener una fuerte vertiente de rehabilitación.

En sexto lugar, y como sucede con la salud, la prevención resulta siempre más barata que la curación. La tarea que tiene pendiente la comunidad internacional es la supresión inmediata de las formas más extremas de trabajo infantil. Con tal fin, es absolutamente indispensable establecer planes de protección y de rehabilitación. Pero sólo podrá zanjarse este problema de un modo duradero si se toman medidas a corto plazo, con arreglo a una política nacional que dé la primacía a las medidas preventivas, entre ellas una educación obligatoria, universal y gratuita, la movilización de la población y otras medidas de apoyo.

En séptimo lugar, a la vez que se determinan los métodos principales de lucha contra el trabajo infantil, habrá que designar a los actores más importantes en esa empresa. En casi todos los países, se tratará de una sección transversal de la sociedad. Pero el único que tiene la posibilidad de ejercer una influencia poderosa en la opinión y los ideales nacionales y de movilizar los recursos financieros y los instrumentos institucionales para allanar el problema, es el Estado, Y sin embargo, con harta frecuencia se ha recortado esa posible influencia al no haber un dispositivo claro de promoción, vigilancia y acción, a causa de la proliferación de entidades oficiales; del problema del trabajo infantil se ocupan todos y no se ocupa nadie. Por consiguiente, para dar impulso y dinamismo a las medidas pertinentes, convendrá sustituir la pasividad característica de muchos gobiernos por la actuación de un organismo nacional, dotado de gran poder e influencia y cuya misión y mandato sean la eliminación del trabajo infantil.

En octavo lugar, se requiere una cooperación internacional y una acción aunada en América del Norte, Australia y Europa, al igual que en África, América Latina y Asia, para poder suprimir definitivamente las formas más extremas de trabajo infantil. La trata y la explotación comercial de niños en trabajos peligrosos y forzosos y en la prostitución y la pornografía deberían constituir un delito en todos los países del mundo, aplicándose la norma de que un delito cometido en un país debe castigarse como tal en todos los demás.

Por último, la indignación que suscitan en el mundo entero las formas extremas de trabajo infantil debería plasmarse en un programa de cooperación internacional en el ámbito de las políticas económica y social. No es posible mejorar la situación de los niños si no se toman medidas contra la pobreza en el mundo. Las leyes y los centros docentes son importantes, y necesarios, pero fracasarán si no cuentan con el respaldo de un firme propósito y programa de acción sobre la pobreza de las naciones y de los pueblos. La lucha contra el trabajo infantil debe correr parejas con una campaña de creación de puestos de trabajo que entrañen el empleo pleno, libremente elegido y productivo, y esforzarse por que se considere ese objetivo como un imperativo ético, social, político y económico de la humanidad. La tarea pendiente es que los gobiernos de los países en desarrollo atiendan las necesidades de los más pobres de entre sus pobres, y que los de los países ricos corroboren su insistencia en la observancia de unas normas universales con la voluntad correlativa de aumentar los recursos destinados a atenuar la pobreza en el mundo.